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专家谈2021年版《国家职业资格目录》

2022年03月22日 · 政策速递 · 209人阅读

两退一进，格局焕新

近日，人力资源社会保障部公布《国家职业资格目录（2021年版）》（以下简称《目录》）。与2017年版的《目录》相比，技能人员职业资格呈现出“两退一进”的新格局：一是水平评价类技能人员职业资格全部退出国家职业资格目录；二是人力资源社会保障部门退出技能人员职业资格的具体实施工作；三是涉及人员资格的行政许可事项作为准入类技能人员职业资格进入《目录》，新增“危险货物、化学品运输从业人员”“道路运输从业人员”“特种作业人员”“建筑施工特种作业人员”“特种设备安全管理和作业人员”等准入类技能人员职业资格。

“两退”标志着除与公共安全、人身健康等密切相关的职业工种依法调整为准入类职业资格外，技能人员的就业创业门槛进一步降低；标志着政府或其授权的单位不再参与水平评价类技能人员职业资格认定发证的具体实施工作，让市场主体发挥人才评价的主体作用。“一进”则强化了政府对公共安全和人身健康领域的重视，对公民权益的保护，对公共秩序的维护。“两退一进”明确了政府管理与市场服务的边界，厘清了政府与市场的关系，进一步强化了政府的监管责任和市场的主体作用。这一变革之举在构建新时代社会治理机制中具有重要的引导意义。

降低劳动者就业创业门槛并不是降低劳动者的技能要求，退出《目录》也不是意味着取消技能人员的职业标准和技能评价。技术变革浪潮和经济高质量发展正在要求打造一支更高素质的劳动者队伍，特别是知识型、复合型、创新型技术技能人才队伍。为适应技术变革和产业升级的要求，我国正在构建技能型社会，技能等级认定和技能水平认证恰恰是推动落实“技能中国行动”的重要举措，对促进劳动者知识更新和技能提升具有重要的导向作用。我们需要“退出”的是低效度低效率的行政程序性“门槛”，让市场主体能够有机会有条件充分展现创新创造的活力。

从这个意义上讲，“退出”不是目的而是手段，是为了更有效地提升劳动者素质，更好地服务于经济社会的发展需要。因此，“退出”的同时，必须构建技能人才评价新体系，形成技能人才职业发展的新格局。经过近几年的酝酿和试点，今天我们从正在发展中的职业技能等级制度中已经看到这个新体系的雏形和框架。在新的历史条件下，技能人才评价体系改革的核心就是劳动者的职业技能等级由谁来认定的问题。在技能人才评价领域，所谓市场主体，包括用人主体和教育培训供给主体，应当将技能等级的认定权交给作为用人主体的企业和专业化的第三方技能评价机构。市场主体的自主性、积极性有了，供给和需求的信息对称了，供需关系才能理顺，职业技能等级制度才能真正有效率和有效度。

同样，人力资源社会保障部门退出技能人员职业资格的具体实施，政府或其授权的单位不再参与水平评价类技能人员职业资格认定发证的具体实施工作，也并不是政府不再管理技能人才评价工作，而是要从具体实施的行政程序中转向制度设计、质量监管、政策推动和提供相应的公共服务，保障新的制度和体系能够得到有效地运行并发挥出应有的作用。

“两退一进”，在一定程度上标志着技能人才评价工作的新格局已奠定基本的制度基础，加快完善技能人才评价制度实施体系和监管体系势在必行。一是加快健全技能人才评价的基础工作。动态调整国家职业分类，完善职业技能标准，制定职业技能等级认定的命题技术和考务技术规则，加强考评人员队伍建设，培育专业化的技能人才评价机构和技术平台。二是加快健全技能人才评价实施机制。完善企业评价和社会培训评价，组织开展技能人才评价工作的备案规程和实施规则，畅通全国性、区域性企业集团和培训评价组织的本地化管理流程，消除地区间、行业间的行政性壁垒。组织有条件的大型企业和社会培训评价组织为中小企业提供技能人才评价服务。三是加快健全技能人才评价监管机制。完善职业技能等级认定的质量督导办法，建立企业评价和社会培训评价组织的评估制度和不合格退出机制。四是健全技能人才评价应用机制。完善职业技能等级认定数据查询平台，推动职业技能等级认定结果与培训、就业及财政补贴等政策的关联和应用，引导用人单位建立培养、评价与薪酬、使用相结合的机制，推动技能人才与技术人才的贯通发展。（作者：陈李翔，中国职业技术教育学会副会长）

职业资格改革的重大成果

人社部最近公布了新版《国家职业资格目录》，这是职业资格改革的重大成果，标志着我国新型技能人才评价制度建设取得了新的进展，基本完成新旧转型，市场导向的技能人才评价制度基本形成，未来我国技能人才评价工作将在新的制度框架下，按新的体制机制有序运行。

技能人才评价制度改革是一场革命，需要有坚定的决心和进行大量的艰苦工作。近年来，全国人力资源社会保障系统坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，排除艰难险阻，努力探索实践，破与立相结合，积极做好退出目录、开启技能等级评价等新旧制度衔接的各项工作，完成了转型任务。按照国务院要求，水平评价类技能人员职业资格已全部退出目录，企业自主评价蓬勃开展，第三方评价有序进行。截至今年10月底，全国有9600多家企业、2700多家社会培训评价组织已完成职业技能等级认定评价机构备案，540多万名技能人员取得职业技能等级证书。技能评价制度走上了新的轨道。

建立完善新型技能人才评价制度意义重大，体现了以下几个重要特征和方向：

一是符合建立社会主义市场经济体制要求。我国实行社会主义市场经济体制。技能人才评价制度，作为劳动力市场的重要构成内容，也应当与社会主义市场经济的基本规律相适应，适应市场经济的要求，引入市场机制，发挥市场的决定性作用。改革的重要方向应当是依据市场法则，建立相应的评价体系，评价的主体由市场主体承担，权威性由市场决定。只有这样，才能破除对技能人才成长和弘扬工匠精神的制约，促进产业升级和高质量发展。以市场导向为基石，这是新的制度框架与原有制度的最主要区别，也决定了必须改变认证主体和认证方式，即要形成“以用人单位为主体，以职业技能等级认定为主要方式”的新型制度基本架构，从而实现从政府主导到市场导向的职业技能评价制度的根本转变。

二是符合基本国情。我国人口众多，劳动力资源丰富，用人单位千差万别，很难由国家主导形成全覆盖的统一的人才评价方式。离开市场需求，与用人脱节，证书的质量、政府的权威性也难以保证。我国职业资格制度建立初期，由政府主导推动，职业资格制度覆盖面迅速扩大，深入人心，为今天的改革打下了基础，但同时也暴露出了很多问题。与20多年前相比，当前形势已经发生了很大变化，市场经济改革不断深化，经济转型升级，迈入高质量发展轨道，就业创业面临新形势，需要降低就业创业门槛，调动劳动者积极性，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地。在这种形势下，评价方式多元化是趋势，减少职业资格种类，建立市场导向的技能人才评价制度正当其时。

三是符合技能人才成长需求。新型技能人才评价制度的重点，就是要发挥企业的主体作用，这对于评价工作与生产实际紧密结合，提高职业技能评价的质量和技能评价的有效性,建立培训、评价与使用待遇相结合的技能人才培养体系，具有重要的意义。技能人才是活跃在生产一线的劳动者和价值的创造者，他们的思想品德、技能水平要在生产实践中体现，也必须靠生产实践来检验。企业是用人的主体，需要什么人，企业最清楚，技能劳动者的品德、能力和水平，企业最清楚，怎么评价、使用，企业也最清楚。因此，大力推行企业自主评价，有利于建立培训、评价与使用待遇相结合的技能人才培养体系，是新型评价制度的鲜明特点，也是新制度生命力之所在。

四是符合推进国家治理体系、治理能力现代化的要求。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化提出明确要求，目前的技能人才评价制度改革，完全符合党的十九届四中全会精神。本着简政放权、发挥市场作用的原则，将水平评价类技能人员职业资格评价改为社会化职业技能等级认定，有利于厘清政府和市场的关系，确定各自职能，发挥各自作用。

与此同时，新制度还强调了政府的服务和监管作用。建立新型职业技能评价制度，要在坚持技能人才评价市场导向的前提下，加强政府的服务和监管，这也是新制度的应有之义。在这方面，多年来由政府主导的职业资格制度框架中建立起来的职业标准体系、技能鉴定规程以及服务体系等，还应当发挥作用，包括行政督导制度等，也都需要坚持。以市场导向为基石，以用人单位为主体、以职业技能等级认定为评价方式，再加上以政府的服务监管为保障，即可形成新制度较为完整的框架体系。

伴随着制度转型，人社部制定了《职业技能等级认定工作规程（试行）》以及《技能人才评价质量督导工作规程（试行）》等一系列文件，从而保障了新旧制度的有序衔接过渡。政府的服务和监管职能应当在以下几个方面加以强化：一是要给予职业技能评价制度充分的技术支持，坚持国家职业分类大典、国家职业标准的指导作用。二是要继续发挥技能鉴定体系的服务功能。三是要加强监管，构建政府监管、机构自律、社会监督、公众参与的质量监管体系。建立评价机构的信用档案和退出机制，特别是要运用大数据、云计算等现代信息手段，对评价工作进行全程、全方位、无死角的监督，确保技能评价工作规范有序地开展，确保评价质量。（作者：崔秋立，山东劳动技师学院原党委书记）

技能人才评价进入新发展阶段

日前，人力资源社会保障部公布了2021年版《国家职业资格目录》，相较2017年版《目录》最大的变化在于水平评价类技能人员职业资格全部退出《目录》外，实行职业技能等级认定。至此以后，除13项技能人员职业资格尚保留在《目录》，上千个技能类职业和工种全面推行职业技能等级制度，这表明我国技能人才评价进入新的发展阶段。

水平评价类技能人员职业资格退出《目录》，全面推行职业技能等级制度是经济社会发展的必然

我国职业资格制度自建立伊始，就是由面向技能类职业的职业技能鉴定和面向专技类职业的专业技术资格评价两类人员资格组成。1994年，原劳动部、原人事部印发的《关于颁发〈职业资格证书规定〉的通知》（劳部发〔1994〕98号）第六条规定：“职业资格证书实行政府指导下的管理体制，由国务院劳动、人事行政部门综合管理。若干专业技术资格和职业技能鉴定（技师、高级技师考评和技术等级考核）纳入职业资格证书制度。劳动部负责以技能为主的职业资格鉴定和证书的核发与管理（证书的名称、种类按现行规定执行）。人事部负责专业技术人员的职业资格评价和证书的核发与管理”。这其中，面向技能人员的职业技能鉴定制度作为国家职业资格制度的重要组成部分，对支撑经济社会快速发展发挥了重要作用。在此后20多年的发展历程中，我国先后建立了219项专业技术类和399项技能类国家职业资格。

2017年9月，在经历了“七连清”后，2017年版《国家职业资格目录》正式发布，我国的国家职业资格从618项减少到140项，技能类职业资格从399项锐减到81项。随着我国职业资格制度改革的深入推进，技能人员职业资格数量大幅减少，造成社会和市场上技能人才评价载体严重缺失，企业和劳动者纷纷反映没有相应的职业能力证明，影响企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才。同时，我国经济发展过程中面临技能人才短缺的状况，亟待通过加强技能人才评价工作，促进发展壮大技能人才队伍，亟需进一步深化技能人才评价制度改革，建立更加符合市场经济体制需要的评价机制，为企业职工和广大劳动者提供职业技能评价服务，为企业选人用人以及劳动者求职就业和成长成才提供依据和支撑。

应当看到，企业是用人主体，了解选人用人实际。环视制造业发达国家的做法，其高级技师技能水平评价基本没有由行政部门认定的，普遍是由市场和社会认定的。据此，建立并推行面向技能人员的职业技能等级制度，改变现行的以政府为主导的评价模式，向市场和用人单位充分放权，既是深化“放管服”改革、推动政府职能转变的体现，更是一场形成以市场为导向的技能人才培养使用机制的革命，长远看，有利于破除对技能人才成长和弘扬工匠精神的制约，促进产业升级和高质量发展。

2021版《目录》发布，标志着我国职业资格制度改革进入到一个新的发展阶段，我国技能人才队伍建设和评价工作进入到一个新的发展阶段。

水平评价类技能人员职业资格退出《目录》，全面推行职业技能等级制度是进一步深化政府“放管服”改革、深化职业资格制度改革，推动人才分类评价制度的必然

建立《目录》是转变政府职能和人才发展体制机制改革的重要内容，是推动大众创业、万众创新的重要举措。建立公开、科学、规范的职业资格目录，有利于明确政府管理的职业资格范围，解决职业资格过多过滥问题，降低就业创业门槛；有利于进一步清理违规考试、鉴定、培训、发证等活动，减轻人才负担，对于提高职业资格设置管理的科学化、规范化水平，持续激发市场主体创造活力，推进供给侧结构性改革具有重要意义。

必须认识到，推动水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录，不是取消相应职业和职业标准，更不是取消技能人才评价，而是由资格评价改为技能等级认定，改变了评价发证主体和管理服务方式，主要实行“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”，政府主要做好开发职业标准等公共服务，对评价主体进行监管和服务工作。建立更加符合市场经济体制需要的、政府与市场关系更科学的技能人才评价制度，真正发挥用人主体作用和社会组织作用，更好支持技能人才队伍建设，为技能人才成长成才提供更加广阔的天地。

水平评价类技能人员职业资格退出国家职业资格目录，推行面向技能人员的职业技能等级认定，具有多重意义。从当前来看，一是有利于厘清国家职业资格目录和职业技能等级制度的关系。二是有利于从顶层设计角度，健全完善技能人才评价体系，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制。三是清晰政府和市场关系，充分发挥市场活力，激发用人单位和社会组织活力。四是更好激发技能人才自我发展动力，主动提升技能水平，推动职业技能提升行动实施。从长远来看，将技能人员水平评价由政府认定改为实行社会化职业技能等级认定，接受市场和社会认可和检验，对加强技能人才队伍建设，推行终身职业技能培训制度，完善职业教育制度，推进我国从技能大国向技能人才强国迈进，更好地支撑中国制造2025战略、中国制造走向中国创造具有重大意义。

水平评价类技能人员职业资格退出《目录》，全面推行职业技能等级制度标志着我国技能人才评价进入新的发展阶段

自建国以来，我国技能人才评价先后经历了工人技术等级考核制度阶段、职业资格证书（技能鉴定）制度阶段，目前正在逐步建立完善新时代技能人才评价制度体系。新时代、新阶段的技能人才评价制度体系先后经历了“七连清”、建立国家职业资格目录、建立并推行职业技能等级制度、推动高技能人才与专业技术人才职业发展贯通等不同发展节点，技能人才评价制度改革取得突破性进展。

2021版《目录》的发布，标志着我国技能人才评价进入新的发展阶段，即全面推行职业技能等级制度阶段。这个阶段，有三个主要特点。一是扩容，即扩大评价的社会化程度。通过支持推动各级各类企业自主开展技能人才评价、加大社会培训评价组织遴选力度，探索扩大高技能人才与专业技术人才职业发展贯通领域和规模，进一步畅通技能人才纵向晋升通道等方式实现。二是提质，即提升评价效能。通过做好评价质量督导工作，探索建立评价机构、人员信用体系，研究制定技能人才评价违纪违规行为处理等政策文件，提升高技能人才占技能劳动者的比例等方式实现。三是固本，即夯实评价根基。通过进一步完善新职业信息发布制度，健全职业分类动态调整机制，做好《中华人民共和国职业分类大典（2015年版）》修订工作，完善职业标准和培训包开发应用机制等方式实现。最终目的就是加快培养知识型、技能型、创新型劳动者大军，为全面建成人才强国奠定坚实的技术技能人才基础。（作者：范巍，中国人事科学研究院研究员）

动态调整职业资格目录持续激发市场主体活力和促进就业

人力资源社会保障部公布《国家职业资格目录（2021年版）》，这是人社部按照党中央、国务院决策部署，完成73项水平评价类技能人员职业资格退出目录等工作之后，对国家职业资格目录作出的相应调整。优化后的职业资格总量比2017年目录减少68项，压减比例达49%。新版目录的发布，是落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中、六中全会精神，构建适应社会主义市场经济、符合国家治理体系治理能力现代化要求的新型技能人才评价制度的重要改革举措。

技能人才评价制度改革总体思路

习近平总书记强调，要发挥好人才评价“指挥棒”作用，为人才发挥作用、施展才华提供更加广阔的天地，让作出贡献的人才有成就感、获得感。技能评价在技能人才开发工作中发挥“指挥棒”作用，是优化人力资源配置管理、提升技能人力资本质量的前提，并对一线的创新创业发挥正向激励作用。建立科学的技能人才评价制度，对于加强职业技能培训，激励引导技能人才成长成才，优化劳动力素质结构，促进劳动者就业创业，具有关键的基础性作用。

当前技能人才评价制度改革已进入深化落实阶段，也是贯彻落实《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》等文件精神的关键期。该领域一系列改革措施的初衷都是通过改革，建立符合市场规律和契合企业需要，有利于技能劳动者职业发展和实现个人价值，能够促进技能人才队伍高质量发展并助力国家制造强国、人才强国战略的现代技能人才评价制度体系。此次目录调整中，水平评价类技能人员职业资格退出目录，不是取消职业和职业标准，更不是取消技能人才评价，而是通过深入推进技能人才评价体制机制改革，转变政府服务管理方式，转换评价与发证主体，调整政府与市场、政府与社会关系。劳动者经评价合格取得职业技能等级证书和职业资格证书具有同等效力。

实行职业资格目录清单管理的重要意义

自2017年起正式启动的国家职业资格目录清单管理制度，是深化行政审批制度和人才发展体制机制改革的重要内容，是推动政府职能转变、推进“放管服”改革、形成以市场为导向的技能人才评价机制的一场革命，旨在为广大劳动者提供高质量的职业技能评价服务，激发市场主体的积极性，为企业选人用人、劳动者求职就业提供有力支撑，促进产业升级和高质量发展。目录公布以来，人社部会同有关部门加强目录管理，职业资格考试认定工作进一步规范，证书“含金量”进一步提升，为规范行业管理、稳定和促进就业、推动经济社会高质量发展发挥了积极作用，具体体现在三方面：

一是降低就业创业门槛，优化就业创业环境，减轻人才负担，持续激发市场主体活力和创新创造力，为劳动者成长成才提供更加广阔的天地。二是建立更加符合中国特色社会主义市场经济体制要求、政府与市场关系更加科学的技能人才评价制度，对水平评价类技能人员职业资格实行社会化等级认定，接受市场和社会认可与检验，充分发挥用人主体和社会组织作用，破除对技能人才成长和弘扬工匠精神的制约，促进产业升级和高质量发展。三是清晰划分职业评价类别，有利于理顺政府和市场关系，明确政府作为“裁判员”的监管职责，同时将人才评价的“话语权”充分交给用人主体、交给市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立“谁用人、谁评价、谁发证、谁负责”的评价模式，让评价结果更充分地体现市场的用人要求和人才的能力价值，推动企业培育更大规模、更高质量且适应现代产业需要的技能劳动者大军。

职业资格目录清单管理制度的落实

水平评价类技能人员职业资格退出目录，只是技能人才评价制度改革的部分举措。为落实职业资格目录清单管理制度，人社部门将对职业资格评价和职业技能等级认定严格实施分类管理。

职业资格评价。准入类职业资格依法依规纳入国家职业资格目录清单，依据国家职业技能标准在政府部门严格监管下开展评价，目录之外一律不得许可和认定职业资格。人社部门将会同有关部门严格落实目录管理要求，加强职业资格实施监管，不断提高职业资格管理科学化、规范化水平，提高考试科学化水平，加强考试诚信体系建设，确保考试安全。

职业技能等级认定。对于国家职业资格目录清单外的职业，以及历次移出目录清单的技能人员职业资格，由经过人社部门备案的用人单位和社会培训评价组织开展评价工作，不得变相开展职业资格许可和认定，不得借能力水平评价活动设置就业创业门槛。人社部门还将不断完善职业技能等级制度，深入实施职业技能等级认定提质扩面行动，建立与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度。一方面持续推动各级各类企业自主开展技能人才评价，另一方面遴选发布社会培训评价组织按规定开展职业技能等级认定，为不具备条件的中小微企业职工和社会人员提供职业技能等级认定服务，形成科学化、社会化、多元化的技能人才评价机制，形成有利于技能人才成长成才的制度环境。

新版国家职业资格目录的出台，体现了职业资格领域对“放管服”改革的不断深化落实。“水平评价类技能人员职业资格退出目录”“人社部门退出技能人员职业资格具体实施工作”和“涉及人员资格的行政许可事项纳入目录”这“两退一进”，意味着政府回归监管与服务的本职，企业回归评价主体的本位，有利于最大限度地为企业和人才松绑减负。从长远来看，国家职业资格目录清单管理制度的不断完善，将持续激发市场主体活力和促进就业，对完善职业教育制度，推动终身职业技能培训制度，促进产业升级和高质量发展具有重大意义。（作者：童天，中国劳动和社会保障科学研究院研究员）

链接：《国家职业资格目录（2021年版）》

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